Ehdotuksella selkeytetään sekä lastenvalvojan oikeutta aloittaa omasta aloitteestaan vanhemmuuden selvittäminen uudelleen, että velvollisuutta nostaa kanne vanhemmuutta koskevassa vahvistamisasiassa. Koska molemmat tehtävät sisältyvät jo nykyiseen lainsäädäntöön, lastenvalvojan työmäärään liittyvät vaikutukset arvioidaan näiltä osin vähäisiksi.
Isyyden tai vanhemmuuden tunnustaminen tulee tehdä kirjallisesti kahden henkilön todistamana. Lisäksi sosiaalilautakunnan (socialnämnd) ja lapsen äidin (tai huoltajan) tulee kirjallisesti hyväksyä tunnustaminen. Jos lapsi on täysi-ikäinen, tunnustamisen hyväksyy lapsi itse. Sosiaalilautakunta voi antaa hyväksyntänsä tunnustamiselle ainoastaan, jos se voi olettaa henkilön olevan lapsen isä tai vanhempi. Tunnustaminen edellyttää yleensä henkilökohtaista asiointia sosiaalilautakunnassa. Avopuolisoita varten on kuitenkin myös yksinkertaistettu menettely, joka ei edellytä henkilökohtaista asiointia, vaan asiakirjat voidaan lähettää postitse. Tunnustaminen voidaan antaa jo ennen lapsen syntymää. Jos myöhemmin selviää, että isyyden tai vanhemmuuden tunnustanut ei olekaan lapsen isä tai vanhempi, tuomioistuin voi mitätöidä tunnustamisen. Isyyttä ei voida vahvistaa, jos lapselle on vahvistettavissa edellä tarkoitettu toinen vanhempi (förälder). Vuoden 2022 alusta tulee mahdolliseksi, että isyyden ja vanhemmuuden voi tunnustaa sähköisesti 14 vuorokauden sisällä lapsen syntymästä, jos lapsen vanhemmat ovat täysi-ikäisiä ja kaikki osapuolet on rekisteröity Ruotsin väestötietojärjestelmään. Näissä tilanteissa sosiaalilautakunta ei enää hyväksyisi tunnustamista, vaan Ruotsin verovirasto (skatteverket) rekisteröi isyyden tai vanhemmuuden sen jälkeen, kun lapsen synnyttänyt on hyväksynyt sähköisen tunnustamislausuman.
Esitystä valmisteltaessa on kiinnitetty erityistä huomiota päällekkäisten viranomaistoimintojen karsimiseen sekä menettelyiden sujuvoittamiseen ja sähköistämiseen. Tätä tavoitetta vasten on pohdittu erilaisia malleja vanhemmuuden tunnustamiseen ja ennakkotunnustamisasiakirjojen siirtoon äitiysneuvoloista Digi- ja väestötietovirastoon.
Voimassa olevan isyyslain aikana on ilmennyt tilanteita, joissa vanhemmilla on saattanut olla pitkään tiedossa, että lapsen oikeudellinen isä ei ole lapsen biologinen vanhempi. Isyyden kumoamisen mahdollisuuksia on kuitenkin alettu selvittää vasta vanhempien eron tai muun elämäntilanteen muutoksen tai riidan yhteydessä. Tätä voidaan pitää lapsen edun kannalta ongelmallisena. On lapsen etu, ettei vanhemmuutta kumota yksin siitä syystä, että vanhempien elämäntilanne muuttuu. Vanhemmuuden kumoaminen johtaa siihen, että lapsi menettää toisen oikeudellisen vanhempansa, ja muutos on lähtökohtaisesti lapsen kannalta sitä dramaattisempi, mitä kauemmin lapsi on ehtinyt pitää henkilöä vanhempanaan. Muutokset vanhemmuussuhteissa voivat vahingoittaa lapsen kehitystä ja lapsen oikeutta vakaisiin perhesuhteisiin. Kaikissa tapauksissa lapselle ei myöskään saada vahvistettua kumotun vanhemmuuden tilalle uutta vanhempaa. Tällä on oikeudellisia, taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia lapsen asemaan. Vanhemmuuden kumoaminen lakkauttaa lapsen oikeuden saada elatusta ja lapsi menettää myös kumottuun sukuasemaan perustuvan perintöoikeutensa. Samalla se vaarantaa sen sosiaalisen vanhemmuuden, joka on syntynyt vanhemman ja lapsen välille.
Ehdotuksen mukaan äitiysneuvolan vastaanottamat vanhemmuuden tunnustamista koskevat tiedot siirrettäisiin jatkossa suoraan neuvolalta Digi- ja väestötietovirastoon sen sijaan, että lastenvalvoja selvittäisi vanhemmuuden ennen asiakirjojen siirtoa Digi- ja väestötietovirastoon. Myös silloin, kun lastenvalvoja ottaa vastaan tunnustamisen ennen lapsen syntymää, ehdotetaan käytettäväksi samaa menettelyä. Ehdotettu malli sisältäisi verkkolomakepalvelun ja menettelyn, jolla skannatut allekirjoituslomakkeet yhdistetään verkkolomaketietoihin. Lisäksi rakennettaisiin sähköisestä verkkolomakkeesta riippumaton rinnakkaismenettely muun muassa teknisiä toimintahäiriötilanteita varten. Vanhemmuuden tunnustamista koskevat asiakirjat toimitetaan nykyisinkin Digi- ja väestötietovirastoon vahvistettavaksi. Kyse ei näin ollen ole uuden tietovarannon muodostamisesta vaan olemassa olevan tietovarannon muutoksesta. Kun tietovarantoon saapuu ilmoitus lapsen syntymästä, asiakirjat siirtyisivät Digi- ja väestötietoviraston virkailijalle tarkistettavaksi ja vahvistettavaksi. Kun vanhemmuus on vahvistettu, tiedot tallentuvat väestötietojärjestelmään.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeusgenetiikkayksiköstä saadun arvion mukaan vanhemmuuden selvittämiseen, tunnustamiseen ja vahvistamiseen liittyvien asiakirjojen uudistamistyöstä aiheutuu laitokselle noin 55 000 euron kertakustannus ja tilasto- ja rekisterimuutoksista aiheutuu laitokselle noin 15 000 euron kertakustannus vuonna 2022. Kustannusten perusteita esitellään tarkemmin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimintaa koskevien viranomaisvaikutusten alla. Edellä arvioidut kustannukset kohdistuvat sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle momentille 33. 03. 04. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimintamenot (siirtomääräraha 2 v).
Tiedonhallintalaissa säädetyt tietoturvallisuusvaatimukset on arvioitu riittäviksi Digi- ja väestötietoviraston toimialueella, eikä kohdealueen ole arvioitu edellyttävän yksityiskohtaisempaa tietoturvallisuuden sääntelyä. Tiedonhallintalain 3 §:n 5 momentin mukaan tiedonhallintalakia ei sovelleta Ahvenanmaan valtionvirastoon. Ahvenanmaan valtionvirasto kuitenkin vastaa ennakkotunnustamisrekisterin rekisterinpitäjänä rekisteröityjen tietosuojasta ja tietoturvallisuuden toteutumisesta tietosuoja-asetuksen edellyttämällä tavalla.
Ehdotukset parantavat isän ja lain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun äidin asemaa vanhemmuuden kumoamista koskevassa asiassa. Ehdotus tukee sekä naisten että miesten mahdollisuuksia toimia vanhempana. Esityksellä arvioidaan olevan tosiasiallisia vaikutuksia erityisesti miehen oikeudelliseen asemaan, koska isyysasioita on lukumäärällisesti enemmän kuin vahvistettuja äitiyksiä.
Euroopan neuvosto on vuonna 1975 hyväksynyt yleissopimuksen avioliiton ulkopuolella syntyneiden lasten oikeudellisesta asemasta (ETS 85). Suomi ei ole allekirjoittanut sopimusta. Suomi on kuitenkin ratifioinut Euroopan ihmisoikeussopimuksen, jonka 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta eivätkä viranomaiset saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi. Sopimuksen 14 artiklan ja 12. pöytäkirjan mukaan yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet tulee taata ilman syrjintää mm. syntyperään katsomatta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäksi Suomi on myös ratifioinut uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 79 ja 80/2002), jonka 16 artiklan mukaan perheellä on yhteiskunnan perusyksikkönä oikeus asianmukaiseen sosiaaliseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun sen täysipainoisen kehityksen turvaamiseksi. Lisäksi Suomi on hyväksynyt lasten oikeuksien käyttöä koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen (SopS 12 ja 13/2011), joka turvaa lasten menettelyllisiä oikeuksia heitä koskevia asioita käsiteltäessä. Yleissopimuksen hyväksymiskirjan tallettamisen yhteydessä Suomi nimesi isyyden vahvistamista koskevat oikeudelliset menettelyt yhdeksi niistä oikeusviranomaisessa käsiteltävistä menettelyistä, joihin yleissopimusta sovelletaan.
Vanhemmuuden tunnustamista koskevat asiakirjat toimitetaan nykyisinkin Digi- ja väestötietovirastoon vahvistettavaksi. Ennakkotunnustamista koskevista tiedoista ja asiakirjoista muodostuvan ennakkotunnustamisrekisterin osalta kyse ei näin ollen ole uuden tietovarannon muodostamisesta vaan olemassa olevan tietovarannon muutoksesta. Tietoja säilytettäisiin rekisteriviranomaisessa aiempaa pidempään odottamassa lapsen syntymää ennen kuin vanhemmuuden vahvistamista koskeva asia voidaan ratkaista. Kun tietovarantoon saapuu sairaalasta ilmoitus lapsen syntymästä, asiakirjat siirtyvät Digi- ja väestötietoviraston virkailijalle tarkistettavaksi ja vahvistettavaksi. Lapsen syntymän jälkeen tunnustettujen lasten osalta tietoaineistojen käsittelyyn ei ehdoteta muutoksia. Kun vanhemmuus on vahvistettu, tiedot tallentuvat väestötietojärjestelmään.
Yhtenä vaihtoehtona nyt ehdotetulle niin sanotulle puolidigitaaliseen malliin perustuvalle ratkaisulle olisi ollut nykytilan säilyttäminen siltä osin, ettei asiakirjaliikennettä olisi lainkaan sähköistetty. Pohdittua mallia olisi puoltanut se, ettei asiakirjaprosessin sähköistämiseen liittyviä taloudellisia kustannuksia olisi syntynyt. Toisaalta tämä vaihtoehto olisi ruuhkauttanut Digi- ja väestötietoviraston työskentelyn ja edellyttänyt pysyvien henkilötyövuosien merkittävää lisäystä. Nämä kustannukset olisivat kertautuneet vuosittain, eikä malli olisi edistänyt valtion palveluiden sähköistämistavoitteita. Esillä ollutta mallia ei voitu pitää kestävänä ratkaisuna.
Esityksen tavoitteena on yhdistää äitiys- ja isyyslait vanhemmuuslaiksi pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman edellyttämällä tavalla. Äitiys- ja isyyslakien yhdenmukainen sääntely on luontevaa, sillä äitiyden ja isyyden vahvistamiseen liittyy monia yhteisiä kysymyksiä. Yhtenäiset säännökset edistävät lasten oikeuksien toteutumista yhdenvertaisesti perhemuodosta riippumatta ja helpottavat perheiden asiointia samoin kuin neuvoloita, lastenvalvojia, Digi- ja väestötietovirastoa ja muita lakeja soveltavia viranomaisia. Vanhemmuuslaki on mainittu myös hallituksen tasa-arvo-ohjelmassa vuosille 2020-2023 yhtenä välineenä tukea erilaisia perhemalleja ja turvata hedelmöityshoitojen yhdenvertainen saatavuus.
Vanhemmuuden kumoamista koskevien säännösten avulla pyritään turvaamaan se, että avioliittoon perustuvan isyyden toteamisen tai isyyden tai äitiyden tunnustamisen tuottamat virheelliset lopputulokset voitaisiin yksittäistapauksissa korjata jälkeenpäin. Korjaamisen tapahduttua isyys voidaan vahvistaa uudelleen siten, että isyys vastaa biologista polveutumista ja äitiys siten, että se vastaa hedelmöityshoitosuostumuksen sisältöä. Tämä tukee lapsen oikeutta tuntea vanhempansa ja alkuperänsä. Vanhemmuuden kumoamissäännöksillä on kuitenkin myös toinen tavoite: vakiintuneiden sosiaalisten vanhemmuussuhteiden suojaaminen ja vanhemmuuskysymyksiin liittyvien epävarmuustekijöiden hälventäminen. Esimerkiksi isyysolettaman mukaisesta isästä on voinut muodostua lapselle merkityksellinen sosiaalinen vanhempi, vaikka olettama onkin johtanut väärään biologiseen isyyteen. Jälkimmäistä tavoitetta ilmentävät synnyttäneelle äidille, aviomiehelle ja vanhemmuutensa tunnustaneelle asetetut lyhyet, joskaan ei aivan ehdottomat kanneajat.
Jos lapsen äiti ei ollut avioliitossa lapsen syntymän hetkellä, voidaan isyys rekisteröidä lapsen syntymän rekisteröinnin yhteydessä, jos mies yhdessä äidin kanssa ilmoittaa kirjallisesti, että he ottavat yhdessä vastuun lapsen huolenpidosta. Isyyden rekisteröinti huolenpitoilmoituksella ei ole kuitenkaan mahdollista, jos äiti on ollut lapsen syntymää edeltäneen 10 kuukauden aikana avioliitossa toisen miehen kanssa. Ilmoitus on mahdollista tehdä sähköisesti suoraan väestörekisteriin (personregistret) 14 vuorokauden sisällä lapsen syntymästä. Isyys voidaan tunnustaa henkilökohtaisesti kirjallisesti tietyin edellytyksin myös tämän jälkeen. Isyyden selvittämisen hoitaa perheoikeuskeskus (familieretshuset), joka voi toimia asiassa omasta aloitteestaan tai asianosaisen aloitteesta. Viranomaisella on velvollisuus aloittaa isyyden selvittäminen tai sen selvittäminen, voidaanko lapselle vahvistaa toinen äiti, jos isyys ei ole määräytynyt lapsen syntymän yhteydessä eikä kukaan ole nostanut kannetta isyyden vahvistamiseksi. Toinen äitiys voidaan tunnustaa sähköisesti perheoikeuskeskukselle, jos tunnustajaäiti on avioliitossa synnyttäneen äidin kanssa. Muussa tapauksessa toinen äitiys tunnustetaan henkilökohtaisesti. Toinen äitiys voidaan vahvistaa myös tuomioistuimessa.
Lastenvalvojien työvoimaresurssien turvaamiseksi on edelleen tarpeen, että säännös koskee vain alaikäisten lasten vanhemmuuden vahvistamista. Äitiyslaissa ei ole vastaavaa mahdollisuutta vahvistaa toinen äitiys tämän oikeudenomistajien suostumuksen perusteella. Oikeustilan selkeyden ja johdonmukaisuuden osalta tätä voidaan pitää ongelmallisena. Ei ole myöskään perusteltua, että täysin selvät ja riidattomat alaikäisten vanhemmuutta koskevat asiat ratkaistaan tuomioistuimessa.
Ehdotuksella on myös terveydenhuollon toimijoiden työmäärää lisäävä vaikutus siltä osin kuin lapsettomuushoitoja annetaan naisparille ja tällaisen hoidon tuloksena syntyneen lapsen vanhemmuus tunnustetaan. Naisparin vaihtoehtojen lisääntyessä tunnustamisen vastaanottajan selvittämisvelvollisuus ja asiantuntijuuden tarve lisääntyy. Tästä aiheutuu lain voimaantuloajankohtaan sijoittuva koulutustarve. Ajallisesti työtaakan ei arvioida kuitenkaan lisääntyvän, koska asia on käytännössä ratkaistu jo siittiöiden valintahetkellä. Jos hedelmöityshoitoon liittyvät asiakirjat ovat puutteelliset tai asia on muutoin epäselvä, neuvolat voivat ohjata parin tai tunnustajan ottamaan yhteyttä lastenvalvojaan, joka joko ottaa tunnustamisen vastaan ennen lapsen syntymää tai lapsen vanhemmuus selvitetään lapsen syntymän jälkeen. Mainittu mahdollisuus ja velvollisuus ohjata pari eteenpäin sisältyy jo voimassa olevaan lainsäädäntöön. Ehdotuksella ei näin ollen ole vaikutuksia henkilöstön määrään.
Isyyden kumoamista koskevan kanteen saa tuomioistuimessa nostaa lapsi, äiti tai mies, jonka isyys on avioliiton perusteella todettu tai Digi- ja väestötietoviraston päätöksellä vahvistettu. Miehellä, joka katsoo olevansa äidin avioliiton aikana syntyneen lapsen isä, on oikeus nostaa kanne äidin aviomiehen isyyden kumoamiseksi ainoastaan, jos 1) äiti ja aviomies ovat asuneet erillään lapsen syntymän aikaan, 2) kantaja on asunut yhdessä lapsen äidin kanssa lapsen syntymän aikaan ja osallistunut lapsen hoitoon tai kantajan ja lapsen välille on muutoin muodostunut perheyhteyteen rinnastettava suhde, ja 3) tuomioistuin arvioi kanteen nostamisen olevan lapsen edun mukainen. Vastaavaa oikeutta ei ole, jos isyys on vahvistettu tunnustamisen perusteella. Tunnustettujen lasten osalta on katsottu, että isyys on selvitetty isyyden selvittämisen yhteydessä. Ennen lapsen syntymää tunnustettujen lasten osalta tunnustaminen on lisäksi voitu peruuttaa tai kiistää 30 päivän kuluessa lapsen syntymästä.
Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen toteutumista valvoo YK:n lapsen oikeuksien komitea. Komitea julkaisee yleiskommentteja sopimuksen artiklojen tulkinnasta. Komitea on antanut yleiskommentit muun muassa 3 artiklan ja 12 artiklan soveltamisesta: yleiskommentti nro 12 (2009) lapsen oikeudesta tulla kuulluksi ja yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon.
Erityisesti vanhemmuuden määräytymistä koskevaa kansainvälistä sääntelyä on hyvin vähän, sillä perhe-elämää koskevat kysymykset perustuvat pitkälti kansallisesti määriteltyihin arvopohjaisiin ratkaisuihin. Viimeisin konkreettinen pyrkimys isyyslainsäädännön pääperiaatteiden yhdenmukaistamiseksi Euroopassa on tehty Euroopan neuvostossa, jonka perheoikeuden asiantuntijakomitea valmisteli luonnoksen suositukseksi lasten oikeuksista ja asemasta sekä vanhempainvastuusta vuosina 2010-2011. Suositus hyväksyttiin Euroopan neuvoston oikeudellisen yhteistyön johtokomiteassa vuonna 2011, mutta asiakirjaa ei ole hyväksytty Euroopan neuvoston ministerikomiteassa poliittisen yhteisymmärryksen puuttuessa.
Pohjoismainen lainsäädäntöyhteistyö
Ehdotuksen mukaan ennakkotunnustamista koskeva ilmoitus ja siihen liittyvät asiakirjat täytettäisiin kuten nykyisinkin lähtökohtaisesti neuvolassa ja vain poikkeuksellisesti lastenvalvojan luona. Äitiysneuvolan vastaanottamat vanhemmuuden tunnustamista koskevat tiedot siirrettäisiin jatkossa suoraan neuvolalta Digi- ja väestötietovirastoon tai Ahvenanmaan valtionvirastoon sen sijaan, että lastenvalvoja selvittäisi vanhemmuuden ennen asiakirjojen siirtoa mainituille rekisteriviranomaisille. Myös silloin, kun lastenvalvoja ottaa vastaan tunnustamisen ennen lapsen syntymää, ehdotetaan, ettei lastenvalvoja erikseen toimittaisi vanhemmuuden selvittämistä. Tunnustamista koskevat tiedot siirtyisivät muualla kuin Ahvenanmaalla sähköisinä suoraan Digi- ja väestötietovirastoon. Paperiset tunnustamisen allekirjoituslomakkeet lähetettäisiin myös Digi- ja väestötietovirastoon, jossa ne muutettaisiin sähköiseen muotoon skannaamalla. Sähköiset asiakirjat yhdistettäisiin Digi- ja väestötietoviraston asianhallintajärjestelmän yhteyteen toteutettavassa tietovarannossa. Ahvenanmaalla tietoja käsiteltäisiin manuaalisesti.